光伏项目建设阶段突出问题及化解思路

来源： 中国能源普法网 时间： 2023-05-29 15:40

　　党的二十大报告明确指出，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。立足我国太阳能资源禀赋，依托清洁、可再生的太阳能发电有计划有步骤助力实现“双碳”目标。国家统计局数据显示，2022年并网太阳能发电装机容量达到3.9亿千瓦时，同比增长了28.1%，太阳能发电在整个能源领域中扮演着越来越重要的角色。虽然国家大力扶持新能源发展，光伏行业发展势头迅猛并取得了良好成绩，但过程中特别是光伏项目建设施工环节，还存在一些亟待解决的问题。

　　一、光伏项目建设期突出问题

　　（一）结算争议多发常发

　　因光伏项目施工领域竞争异常激烈，实践中为中标项目常降低报价，中标后在履约阶段采用索赔转亏为赢。加之管理不善导致项目工期延误，安全质量管控不到位，设备物资进退场管控缺失，光伏组件、支架、汇流箱、逆变器等设备核销问题，导致对上对下结算争议频发。

　　（二）转包、违法分包普遍存在

　　光伏项目施工门槛低，施工工艺简单，分包商综合实力较弱、作业人员综合素质偏低，其他项目类型的施工作业人员通过简单培训均可以干好光伏项目相关施工作业。因大量市场主体涌入加之光伏项目稀缺、监管体系不完善、总承包人监管不到位，分包商为快速攫取利益，将中标光伏项目转包或违法分包。

　　（三）农民工管控不到位

　　光伏项目（特别时分布式光伏项目）具有施工范围广、施工作业期较短、参建人员多且庞杂、人员流动行强等特点，常规考勤方式的局限性已无法满足光伏项目中人员考勤多样化需求。分包商利用农民工实名制管理、考勤管理以及代发农民工工资之间的管理漏洞，以讨要农民工工资的名义变相多索取工程款。

　　（四）实际施工人身份认定不明、行权不规范

　　“实际施工人”并非《民法典》中的法律概念，通常指无效合同中实际承揽工程干活的低于法定资质的施工企业、非法人单位、农民工个人等，出现实际施工人的原因是层层转包、违法分包。实践中，未实际投入资金、材料以及未组织工程施工的劳务人员、劳务班组负责人、分包商常滥用实际施工人的身份。

　　《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第43条赋予实际施工人可突破合同相对性向与其没有合同关系的发包人、总承包人提起偿还劳务分包工程款的诉讼，旨在保护实际施工人背后农民工的权益。实践中大量存在非实际施工人以实际施工人的名义，恶意行权胡乱起诉他人。

　　（五）安全、质量、环境保护管理难度大

　　因分包商资源投入问题，所安排的作业人员综合素质不高、专业技能一般，甚至于关键技术人员缺失，以及分包商履约经验不足，人员流动性大等原因，致使建设期内容易出现安全、质量、环境保护等隐患。同时转包、违法分包等不法行为，导致安全、质量、环境保护管理难度进一步增加。

　　（六）纠纷案件频发

　　光伏项目中包含的案件类型有建设工程施工合同纠纷、保函索兑纠纷、买卖合同纠纷、劳动纠纷等。因光伏项目中涉及发包人、总承包人、分包商、供应商、农民工、劳务派遣公司等多方主体，法律关系错综复杂，争议处置不当易引发大量纠纷案件。案件类型多样，案涉争议金额较高，阻碍光伏项目健康发展。

　　二、光伏项目健康持续发展建议

　　（一）加强对转包违法分包行为的查处及惩戒力度

　　一是建立协同查处机制。发包人、总承包人作为光伏项目的投资者和建设者，应当主动承担转包、违法分包等违法行为的督察责任，依法利用职权，加强对分包商层层转分包的查处力度；政府主管工程建设、安全、质量、环保、劳资监管等部门摒弃各自监管职责范围桎梏，靠前服务、主动审查，发挥行政监管效能，对转包、违法分包等违法行为严肃处置；在光伏项目场区设置公示栏上以及行业网站上，释明违法举报投诉电话，举报查证后予以适当奖励。二是严格责任追究并依法惩戒。转包、违法分包等违法行为严重损害光伏项目施工领域健康发展，严重损害了国家、集体及社会公众的利益，应当严厉查处。建议太阳能资源丰富区域（特别是一类资源区）当地政府出台发包与承包违法行为查处追责流程，经查属于转包、违法分包严肃处理，依照国家法律、行政法规的规定，对公司及相关责任人进行处罚（罚款、资质降级等），并将处罚信息进行公示。

　　（二）运用监管职能强化对农民工权益保护

　　一是全面落实农民工实名制。全面农民工实名制是提升农民工管控质量的基础，总承包人主动与政府主管部门沟通协商，要求进场农民工在总承包人及政府主管部门均进行备案，在实名制备案的同时还需将农民工与分包商之间签订的劳动合同或用工合同一并备案，缺一不可。告知农民工实名制备案是发放工资的前提，未经实名制备案，不得发放工资。二是建议由政府主管部门牵头研发针对光伏项目的精准考勤方式并进行广泛推广。详实准确的考勤记录是核发农民工工资的依据，考虑到光伏项目考勤工作面临的困境，建议政府主管部门牵头研发考勤设备设施或量身定制考勤方案，确保农民工每月的考勤记录详实可靠。三是政府主管部门参与代发农民工工资。总承包人应当承担代发农民工工资的主体责任，政府主管部门也可进一步参与到代发农民工工资相关工作中，充分发挥监管监督见证职能，主动督促总承包人及时发放农民工工资，主动对农民工进行培训。四是严肃追查聚众讨薪、拖欠农民工工资行为。建议由政府主管部门牵头，联合发包人、总承包人、分包商组成调查小组，查清聚众讨薪的根本原因，对责任方依法严肃处理。

　　（三）合理限制实际施工人滥用诉权

　　一是建议审判机关加强立案阶段主体资格审查，准确识别案件类型，规范立案标准，把控好形式审查的尺度。光伏项目中，权利人向人民法院提起诉讼，应当重点审查当事人的身份，梳理发包人、总承包人、分包商、供应商、施工班组、农民工等各自的身份，避免本是劳务争议，而其以实际施工人自居，以建设工程施工合同纠纷为由将施工班组、分包商、总承包人、发包人全部一并起诉，造成司法资源浪费。二是建议人民法院尽量统一裁判观点。突破合同相对性保护实际施工人利益的本质是背后农民工合法权益，因此实际施工人要求发包人在欠付工程款范围内承担支付责任，应当重点审查总承包人代付农民工工资是否已全部核发。若农民工的权益已妥善保护，同时考虑到实际施工人违法承接项目的因素，实际施工人无权突破合同相对性向非合同相对方主张权利。

　　（四）妥善处置光伏项目相关纠纷案件

　　一是源头管控案件频发问题。各方主体各司其职，从源头上控制纠纷案件。行政主管部门加强转包、违法分包惩处力度，积极培育合法法规履约文化，扫清光伏项目施工领域行业乱象。发包人、总承包人、分包商针对履约过程中争议问题，客观公正及时处置，避免因争议持续发酵引发争议扩大。分包商依约诚信履约，全身心投入项目履约，保证工程进度、质量，管控好各施工班组避免发生争议事项。二是探索多元化纠纷化解机制。各方主体积极友好协商，客观公正地处置设备材料消缺、索赔与反索赔等结算争议问题，化解违约责任追究问题。各方积极组织协商谈判，摒弃见地，通过协商谈判方式化解争议。若经协商无法达成一致意见，可通过人民调解等方式化解争议，规避群体性事件，维护社会稳定。（中国葛洲坝集团机电建设有限公司 袁文波）

责任编辑：周小博